生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計。健全自然資源資產管理體制、完善自然資源資產產權制度是生態文明建設的重要內容。新一輪國家機構改革，黨中央賦予自然資源部“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”的“兩統一”職責。建立健全全民所有自然資源資產所有權管理體系，是落實統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的必然要求。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《方案》），受到社會廣泛關注。自然資源部自然資源所有者權益司負責人日前接受本報記者采訪，就此次開展全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點的相關情況進行了解答。

問：開展全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點的背景是什么？

答：黨的十八大以來，全民所有自然資源資產管理體制機制逐步建立完善，對生態文明建設起到了積極推動作用，但仍存在所有權人不到位、管理權責不明確等問題，資源開發過度、保護乏力、生態退化的形勢依然嚴峻。中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出，分清全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府行使所有權的資源清單和空間范圍。中辦國辦印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》進一步要求，探索開展全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點，明確委托代理行使所有權的資源清單、管理制度和收益分配機制。

我國是單一制國家而非聯邦制國家，全民所有自然資源所有權的行使統一于中央政府，即國務院。我國相關法律規定由國務院代表國家行使全民所有自然資源所有權，這是生產資料公有制在自然資源所有權行使主體上的法律體現。由于全民所有自然資源資產數量巨大、種類繁多、分布廣泛，且管理的專業性較強，國務院難以直接對全部的自然資源資產行使占有、使用、收益、處分等權利，需要根據資源特點，采取不同的管理方式。其中一部分可以由中央政府直接行使，更多的部分需要委托地方政府代理履行所有者職責。關于所有者職責的履行模式，目前法律上沒有具體規定，中央決定開展委托代理試點，通過探索實踐，為全面落實統一行使所有者職責、修改完善相關法律法規積累實踐經驗。

問：開展所有權委托代理機制試點的意義是什么？

答：開展所有權委托代理機制試點是黨中央的命題作文，是中央深改委部署的重點工作，是在我國進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的大背景下，黨中央、國務院為統籌推進自然資源資產產權制度改革和落實統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，作出的一項重大改革舉措和制度性安排，對于切實落實和維護國家所有者權益，促進自然資源資產高效配置和保值增值，實現生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化有著極為重要的現實意義。

一是深入推進生態文明體制改革的必然要求。《方案》以問題為導向，聚焦統一行使全民所有自然資源資產所有者職責這一重大核心問題，提出了所有權委托代理機制的總體設計、改革舉措和重點任務，回答了所有者職責是什么、怎么構建、如何行使，并確立了路線圖和時間表，體現了黨中央從更深層次、更科學的治理機制來解決當前生態保護和自然資源開發利用中存在突出問題的總體謀劃。

二是統籌推進自然資源資產產權制度改革的必然要求。《方案》界定了所有權、使用權以及管理權的關系，探索將自然資源資產所有權與使用權分離，創新自然資源資產所有權的多種有效實現形式，努力提升自然資源要素市場化配置水平。

三是落實統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的必然要求。《方案》首次將全民所有自然資源資產所有者職責明確為“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”二十個字五項內容，并將其作為推進試點工作的理論基礎和重要遵循，是自然資源管理的重大理論創新。《方案》明確了“統一行使”的模式，包括自然資源部直接履行和自然資源部委托有關地方政府代理履行兩個層面，通過編制省級、市地級政府代理履行所有者職責的自然資源清單形式完成委托，并指導各地依據代理權責依法行權履職。

問：如何理解和把握“所有者職責”的科學內涵和核心要義？

答：完整、準確地理解和把握“所有者職責”內涵和要義，是落實統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的前提，也是開展所有者委托代理工作的重要遵循。

一是主張所有，這是履行所有者職責的前提和基礎。包括摸清自然資源資產家底，開展清查統計和資產核算。對全民所有自然資源資產的數量、質量、分布、用途、價值進行統一調查、監測評價，并劃清邊界、確認權屬。通過開展自然資源確權登記，將全民所有自然資源資產產權主體在登記簿上予以記載，明晰所有權人、所有者職責履行主體、代理履行主體及權利義務內容。

二是行使權利，這是履行所有者職責的核心。主要是著力實現全民所有自然資源資產所有權的物權權能，包括占有、使用、收益、處分以及法律法規規定的其他權能。制定全民所有自然資源資產處置、配置、特許經營等規則并組織實施。組織編制全民所有自然資源資產保護、使用規劃，依法儲備、管護、合理利用資產。可選擇代理人行使相關權利。

三是履行義務，這是履行所有者職責的基本要求。所有者及其代理人在處置、配置全民所有自然資源資產時要符合國土空間規劃、用途管制要求和節約資源、保護生態環境的要求，保障自然資源合理利用；遵循公平誠信原則和市場規則，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，切實履行法律規定和民事雙方約定。

四是承擔責任，這是履行所有者職責的應有之義。首先，國務院或其委托的部門應當向全國人大常委會報告全口徑國有自然資源資產情況及管理情況。其次，所有者職責履行主體、代理履行主體承擔全民所有自然資源資產損害的發現、核實、追償和報告責任，當所有權受到侵害時，有權依法請求賠償或作為原告提起訴訟。最后，如所有者職責履行主體、代理履行主體違反法律規定或雙方約定，也應承擔相應法律責任。

五是落實權益，這是履行所有者職責的落腳點。主要是落實資產管護，實現保值增值，維護所有者權益。健全收益管理和分配機制，依法收繳國有土地、礦產資源等收益，并依法納入預算管理。公平分享全民所有自然資源資產收益，履行自然資源資產出資人職責，享有相應的經濟利益。建立考核評價制度，組織開展評估、評價、考核工作等。對代理人進行考核監督，當代理人越位、缺位時，可暫停代理并依規依紀依法追究相關責任。

問：此次印發的《方案》包含哪些任務和內容？總體要求和預期目標是什么？

答：《方案》明確，針對全民所有的土地、礦產、海洋、森林、草原、濕地、水、國家公園等8類自然資源資產（含自然生態空間）開展所有權委托代理試點。一是明確所有權行使模式，國務院代表國家行使全民所有自然資源所有權，授權自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責，部分職責由自然資源部直接履行，部分職責由自然資源部委托省級、市地級政府代理履行，法律另有規定的依照其規定。二是編制自然資源清單并明確委托人和代理人權責，自然資源部會同有關部門編制中央政府直接行使所有權的自然資源清單，試點地區編制省級和市地級政府代理履行所有者職責的自然資源清單。三是依據委托代理權責依法行權履職，有關部門、省級和市地級政府按照所有者職責，建立健全所有權管理體系。四是研究探索不同資源種類的委托管理目標和工作重點。五是完善委托代理配套制度，探索建立履行所有者職責的考核機制，建立代理人向委托人報告受托資產管理及職責履行情況的工作機制。

《方案》提出，在各省（區、市）和新疆生產建設兵團同步試點。到2023年，基本建立統一行使、分類實施、分級代理、權責對等的所有權委托代理機制，產權主體全面落實，管理權責更加明晰，資產家底基本摸清，資源保護更加有力，資產配置更加高效，收益管理制度更加完善，考核評價標準初步建立，所有者權益得到有效維護，形成一批可復制可推廣的改革成果，為全面落實統一行使所有者職責、修改完善相關法律法規積累實踐經驗。

問：如何區分對全民所有自然資源資產行使所有權與行使監管權？

答：習近平總書記指出“國家對全民所有自然資源資產行使所有權并進行管理和國家對國土范圍內自然資源行使監管權是不同的，前者是所有權人意義上的權利，后者是管理者意義上的權力”。區分“所有權”和“監管權”最根本是要區分“基于所有權而進行的管理”和“基于行政監管權而進行的管理”，明確兩種不同性質管理行為的內涵、差別，劃清二者邊界。

長期以來，我國自然資源管理體制沒有區分“所有者權利”與“監管者權力”，政府兼具資產管理、行業管理、行政監管等多重職能。履行所有者職責的內容包括統一調查監測、統一確權登記、統一標準規范、統一信息平臺等，側重的是資源資產管理、市場化配置、資產權益的實現、資源的保護和利用，發揮好全民所有自然資源資產的經濟價值、生態價值和社會價值，不包含用途管制、執法監察、行業監管等行政監管職責。

試點要在系統梳理、總結、提煉的基礎上，進一步建立健全所有權管理的制度體系，更好地落實和維護所有者權益。隨著本輪機構改革的深度推進，下一步通過何種管理體制、管理方式，才能實現管理效果最優化，確保所有者職責和監管者職責相互獨立且都能履行好，還需要結合試點實踐不斷探索完善。

問：如何處理好統一行使、委托代理和法律授權的關系？

答：考慮到現階段一些自然資源的行業管理與資產管理、所有者職責與監管職責還存在交織，建立委托代理機制需統籌銜接好落實“統一行使”的總體要求和尊重現行法律法規及部門職責分工。

為此，《方案》提出，國務院代表國家行使全民所有自然資源所有權，授權自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責。其中，部分職責由自然資源部直接履行，部分職責由自然資源部委托省級、市地級政府代理履行，法律另有規定的依照其規定。自然資源部要加強對統一履行所有者職責的統籌謀劃，制定統一規則，統一考核監督，統一報告國有自然資源資產情況，以體現“統一行使”。

對于委托省級、市地級政府代理履行的部分，委托的主體是自然資源部，委托的對象是省級、市地級政府。那么，對應的法律責任由誰承擔？

全民所有自然資源資產所有權主體（全體人民）的全民性、客體（國有自然資源資產）的公共性、公益性決定了該所有權還承載著公共職能，不能簡單等同于民法物權。可以說，全民所有自然資源資產所有權是具有顯著公權特征的民事權利。與此同時，所有權委托代理的客體是“所有者職責”，是一個包含了權能、權利、責任、義務的綜合概念，不宜單純套用民事或行政委托代理規范。

因此，在試點期間，以編制資源清單的方式委托所有者職責。委托人、代理人根據有關法律法規、工作職責以及委托代理事項依法行權履職，并承擔相應法律責任。今后，我們還將結合地方試點經驗，不斷推進理論創新發展，逐步建立健全相應的制度體系，推動有關法律的立、改、釋，進一步明確委托方、受托方的法律責任。

問：試點中如何落實好市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的要求？

答：創新政府配置資源方式，發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，大幅度減少政府對資源的直接配置，更多引入市場機制和市場化手段，提高資源配置效率和效益，是深化社會主義市場經濟改革的方向和要求。首先，履行全民所有自然資源資產所有者職責，應當充分尊重自然資源資產價值規律、競爭規律和供求規律等經濟規律，發揮市場在自然資源資產配置中的決定性作用，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平的高標準自然資源市場體系。其次，政府主要制定規則，依法推進土地所有權與土地使用權分離，推動各種自然資源資產使用權、用益物權競爭性出讓，完善自然資源資產出讓、租賃、作價出資（入股）、特許經營等政策，對自然資源資產使用權擴權賦能、激發活力，健全自然資源資產國家所有權權利體系。最后，不斷加強政府監管，通過宏觀調控等政府公共管理手段更好發揮政府的作用，解決“市場失靈”問題。

問：試點工作中如何發揮中央與地方的兩個積極性？

答：健全充分發揮中央和地方兩個積極性的體制機制，理順中央和地方權責關系，加強中央宏觀事務管理，適當加強中央在跨區域生態環境保護等方面事權，減少并規范中央和地方共同事權，賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

首先，發揮中央和地方兩個積極性，可以從不同層級政府有不同職責、事權設置的合理性、方便群眾等角度去考慮。我國是五級政府的政體，職能在不同層級的政府是不一樣的。這需要我們合理把握和設計好中央政府和地方政府的事權，做到權責對等、運行高效，不要上下為難。

其次，在積極推進自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的基礎上，賦予地方更多資源配置自主權。其中，對于以公益性為主，在生態、經濟、社會等方面具有重要作用的國有自然資源資產，可以由自然資源部或省級政府履行或代理履行所有者職責；對于以營利性為主的資源資產，可委托市地級政府代理履行所有者職責。