訪談嘉賓：國(guó)土空間規(guī)劃局局長(zhǎng)張欣

訪談簡(jiǎn)介：

2020年2月21日中共四川省委辦公廳 川省人民政府辦公廳公開(kāi)印發(fā)了《四川省建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》）。為便于大家更深入理解和掌握《實(shí)施方案》圍繞國(guó)土空間規(guī)劃有關(guān)政策和要求，記者采訪了四川省自然資源廳國(guó)土空間規(guī)劃局局長(zhǎng)張欣。

文字實(shí)錄：

記者：現(xiàn)實(shí)生活中，我們編制實(shí)施與國(guó)土空間有關(guān)的規(guī)劃有哪些？《實(shí)施方案》實(shí)施后，新的國(guó)土空間規(guī)劃與這些規(guī)劃有什么區(qū)別和聯(lián)系？

張欣：這個(gè)問(wèn)題，相信也是很多讀者所關(guān)心的。目前與國(guó)土空間相關(guān)的規(guī)劃很多，我們常見(jiàn)的、也是大家比較熟知的有主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃等。新的國(guó)土空間規(guī)劃是將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，是國(guó)土空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是國(guó)土空間利用、開(kāi)發(fā)、保護(hù)、修復(fù)活動(dòng)的基本依據(jù)。

國(guó)土空間規(guī)劃不是對(duì)原有規(guī)劃的簡(jiǎn)單拼盤(pán)，也不是完全的另起爐灶，而是在“吸收、改革、提升”基礎(chǔ)上的國(guó)土空間規(guī)劃體系的整體重構(gòu)。國(guó)土空間規(guī)劃堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)原主體功能區(qū)規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃評(píng)估，兼顧環(huán)保、水利、交通等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃評(píng)估，既全面總結(jié)和繼承原有各類(lèi)空間性規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)和成效，又認(rèn)真梳理和摒棄存在的問(wèn)題和不足，制定符合新時(shí)代發(fā)展要求的國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)體系，按照“四統(tǒng)一”（統(tǒng)一的規(guī)劃審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、政策法規(guī)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系）要求，構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成一本規(guī)劃，一張藍(lán)圖。

自然資源部已經(jīng)明確，各地不再新編和報(bào)批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃。已批準(zhǔn)的規(guī)劃期至2020年后的省級(jí)國(guó)土規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃，要按照新的規(guī)劃編制要求，將既有規(guī)劃成果融入新編制的同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中。隨著各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施，同級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃等都將逐步退出歷史舞臺(tái)。

記者：《實(shí)施方案》明確了全省“四級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系，他們之間是什么關(guān)系，各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃具體包括哪些內(nèi)容？

張欣：“四級(jí)”是與行政管理體制相適應(yīng)的省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。“三類(lèi)”就是總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃。在縱向上，下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃，通過(guò)指標(biāo)分解、邊界控制，建立層層傳導(dǎo)機(jī)制，保障國(guó)家重大戰(zhàn)略和我省發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)；在橫向上，加強(qiáng)總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，以詳細(xì)規(guī)劃落實(shí)總體規(guī)劃，以總體規(guī)劃指導(dǎo)和約束專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，努力把四川每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚，明明白白，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)每一塊土地的空間用途管制。具體來(lái)講：

◆省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的深化落實(shí)，側(cè)重協(xié)調(diào)性，是全省開(kāi)展保護(hù)、開(kāi)發(fā)、整治、修復(fù)等各類(lèi)空間活動(dòng)的總綱，主要保障國(guó)家重大戰(zhàn)略和我省發(fā)展戰(zhàn)略在國(guó)土空間落地落實(shí)。

◆市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃是對(duì)上位國(guó)土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)，側(cè)重實(shí)施性、兼具協(xié)調(diào)性，確定市縣國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)、修復(fù)格局，劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)和鄉(xiāng)村建設(shè)等各類(lèi)空間實(shí)體邊界。

◆鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間保護(hù)利用做出的具體安排，側(cè)重實(shí)施性。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)制定各類(lèi)空間開(kāi)發(fā)保護(hù)行為的指引與管控規(guī)則。

總體規(guī)劃突出綜合性，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃突出專(zhuān)門(mén)性，詳細(xì)規(guī)劃突出實(shí)施性。特別是詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)具體地塊用途和開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度作出的實(shí)施性安排，是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，要實(shí)現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋；城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，有條件有需要的村編制“多規(guī)合一”的村規(guī)劃，暫時(shí)沒(méi)有條件編制村規(guī)劃的，應(yīng)在縣、鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中明確村國(guó)土空間用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求。

記者：您剛才提到要“把四川每一寸土地規(guī)劃得清清楚楚”，請(qǐng)問(wèn)，在規(guī)劃編制過(guò)程中，將采取哪些措施，確保這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)？

張欣：習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。我們高度重視規(guī)劃編制的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和操作性，強(qiáng)調(diào)自上而下、壓茬推進(jìn)，確保編制能用、管用、好用的國(guó)土空間規(guī)劃，主要有以下措施：

◆扎實(shí)做好“雙評(píng)價(jià)”，確保底數(shù)清。要求全面收集經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面的基礎(chǔ)資料，認(rèn)真開(kāi)展資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，深入研究經(jīng)濟(jì)社會(huì)與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、防災(zāi)減災(zāi)與空間布局優(yōu)化等相關(guān)重大問(wèn)題，特別是在三調(diào)基礎(chǔ)上，科學(xué)劃定三條控制線(xiàn)（永久基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界），并在市縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃上精準(zhǔn)落地，為編制各級(jí)各類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

◆強(qiáng)化“管什么就批什么”，不搞“大一統(tǒng)”。這次國(guó)土空間規(guī)劃，按照編制指南、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和審查要點(diǎn)，嚴(yán)格指標(biāo)管控和邊界控制，強(qiáng)化省對(duì)市縣國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)定位、空間格局、底線(xiàn)約束、要素配置、傳導(dǎo)機(jī)制、信息平臺(tái)等方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，對(duì)其他只進(jìn)行程序性審查，強(qiáng)化市對(duì)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和縣對(duì)鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、村規(guī)劃的審查責(zé)任，突出審查重點(diǎn)，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)，把約束性指標(biāo)、控制線(xiàn)和管制規(guī)則等該管的管好，允許市縣沒(méi)有想清楚的采取“留白”，增加地方政府在國(guó)土空間規(guī)劃編制中的靈活管理和自由空間。

◆堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)編規(guī)劃”，防止“閉門(mén)造車(chē)”?！秾?shí)施方案》要求各級(jí)政府在規(guī)劃編制過(guò)程中，完善公眾聽(tīng)證、專(zhuān)家審查、公示公告等機(jī)制，提高社會(huì)參與度。鼓勵(lì)充分尊重社會(huì)各界和公眾意見(jiàn)，要求地方政府把規(guī)劃編制過(guò)程中的一些疑慮、矛盾和問(wèn)題充分協(xié)商、妥善解決，確保規(guī)劃更加符合實(shí)際，盡量避免規(guī)劃失誤，更防止規(guī)劃上的折騰。

記者：有句大家熟悉的口頭禪，“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”。為避免這種現(xiàn)象發(fā)生，《實(shí)施方案》明確了采取哪些措施，保障國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施到位、監(jiān)督到位，真正實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”？

張欣：建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，構(gòu)建國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要我們大家都要有足夠耐心和戰(zhàn)略定力，要壓茬推進(jìn)、久久為功，防止浮躁冒進(jìn)、急功近利。針對(duì)您的問(wèn)題，《實(shí)施方案》圍繞規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督分別提出一些原則要求，今后還將進(jìn)一步細(xì)化完善相關(guān)的制度規(guī)則和管理措施。

在規(guī)劃實(shí)施方面，《實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)要求：

◆國(guó)土空間規(guī)劃經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后必須嚴(yán)格執(zhí)行，任何部門(mén)和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更，防止出現(xiàn)換一屆黨委、政府改一次規(guī)劃。

◆堅(jiān)持先規(guī)劃、后實(shí)施，不得違反國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制、實(shí)施、管理過(guò)程中的違規(guī)違紀(jì)違法行為，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

◆強(qiáng)調(diào)分區(qū)分類(lèi)實(shí)施用途管制，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的建設(shè)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式。對(duì)具有特殊保護(hù)與利用價(jià)值的區(qū)域，實(shí)行特殊保護(hù)利用制度。

在規(guī)劃監(jiān)督方面，《實(shí)施方案》提到了五種監(jiān)督措施：

◆上級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施的監(jiān)督檢查；

◆上級(jí)自然資源主管部門(mén)應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)組織對(duì)下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容；

◆縣級(jí)以上人民政府應(yīng)向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告規(guī)劃的制定、修改、實(shí)施及監(jiān)督檢查情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告；

◆同步建立“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施情況開(kāi)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)；

◆健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制和國(guó)土空間規(guī)劃定期評(píng)估制度。

此外，《實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，對(duì)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人的教育培訓(xùn)注重提高其規(guī)劃意識(shí)，并將國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要參考。以上措施的實(shí)施，我們相信可以最大限度的避免規(guī)劃折騰，保證一茬接著一茬干，久久為功，一張藍(lán)圖干到底。

記者：我們注意到，《實(shí)施方案》沒(méi)有統(tǒng)一明確全省“四級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃何時(shí)批準(zhǔn)實(shí)施，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土空間規(guī)劃、村規(guī)劃等也暫沒(méi)有明確完成時(shí)間。那么，自然資源主管部門(mén)將如何有效保證今年及未來(lái)一段時(shí)間全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的需要？

張欣：今年及未來(lái)一段時(shí)間我們稱(chēng)之為“多規(guī)合一”改革過(guò)渡時(shí)期。自然資源部在這個(gè)問(wèn)題上已有明確要求，已經(jīng)依法批準(zhǔn)的、在有效期內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃、城（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃等空間規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行，直到新的國(guó)土空間規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施。對(duì)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃實(shí)施中存在矛盾的圖斑，要結(jié)合國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的建設(shè)，按照國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”要求，作一致性處理，作為國(guó)土空間用途管制的基礎(chǔ)。

同時(shí)也強(qiáng)調(diào)一致性處理務(wù)必確保四個(gè)“不得”：

◆不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的2020年建設(shè)用地和耕地保有量等約束性指標(biāo)；

◆不得突破生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)；

◆不得突破土地利用總體規(guī)劃和城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃確定的禁止建設(shè)區(qū)和強(qiáng)制性?xún)?nèi)容；

◆不得與新的國(guó)土空間規(guī)劃管理要求矛盾沖突。

《實(shí)施方案》還明確要求，做好“多規(guī)合一”改革過(guò)渡時(shí)期的法律法規(guī)銜接。通過(guò)技術(shù)和法律法規(guī)兩個(gè)層面，既確保過(guò)渡期相關(guān)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督的平穩(wěn)有序過(guò)渡，又充分保障全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的需求。

記者：《實(shí)施方案》印發(fā)后，四川省自然資源廳將采取哪些舉措，來(lái)保證《實(shí)施方案》的迅速推進(jìn)和實(shí)施效果？

張欣：應(yīng)該說(shuō)在《實(shí)施方案》印發(fā)前，我們已經(jīng)進(jìn)行了初步思考。印發(fā)后，自然資源廳黨組高度重視《實(shí)施方案》的落地落實(shí)工作，決定2020年在全省自然資源系統(tǒng)開(kāi)展“規(guī)劃攻堅(jiān)年”行動(dòng)。在擬制的“規(guī)劃攻堅(jiān)年”行動(dòng)實(shí)施方案中，我們將進(jìn)一步細(xì)化年度工作目標(biāo)，明確了重點(diǎn)工作任務(wù)，強(qiáng)化了保障措施，確保2020年各項(xiàng)國(guó)土空間規(guī)劃工作取得重大進(jìn)展，確保《實(shí)施方案》迅速推進(jìn)、落地見(jiàn)效。我們相信，在省委省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在各級(jí)黨委政府和社會(huì)各界的共同努力下，一茬接著一茬干，積小勝為大勝，一張藍(lán)圖干到底，必將早日實(shí)現(xiàn)四川國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)、建設(shè)美麗中國(guó)貢獻(xiàn)四川智慧、四川力量。