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自然資源部法規(guī)司  魏莉華

 

2020年5月28日，《民法典》經(jīng)十三屆全國人大三次會議審議通過，將于2021年1月1日起施行。編纂《民法典》是黨的十八屆四中全會確定的一項重大政治任務和立法任務，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大法治建設部署?！睹穹ǖ洹纷鳛樾轮袊谝徊恳苑ǖ涿姆?，開創(chuàng)了我國法典編纂立法的先河，對于完善中國特色社會主義法律體系，以法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，切實維護最廣大人民的根本利益，促進社會公平正義具有重要意義。

自然資源主管部門作為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)修復職責的政府組成部門，在履行保護土地、探礦權采礦權、海域使用權、無居民海島使用權等物權，維護公平公正的市場經(jīng)濟秩序，防止自然資源所有權侵害等方面賦有重要職責。認真學習《民法典》，切實做好《民法典》的貫徹實施工作，是當前和今后一個時期自然資源主管部門的重要任務。

正確認識《民法典》的調(diào)整范圍

《民法典》是市場經(jīng)濟的基本法，它調(diào)整四大領域：一是市場經(jīng)濟領域。這是《民法典》傳統(tǒng)上最為重要的功能?！睹穹ǖ洹返那叭幙倓t、物權和合同，就是為市場經(jīng)濟提供細致入微的“游戲規(guī)則”?？倓t編明確民事活動應當遵循的基本原則，規(guī)定民事活動的主體和民事主體的行為能力等；物權編明確物權的種類，物的歸屬和利用等，激勵市場主體創(chuàng)造財富，實現(xiàn)有恒產(chǎn)者有恒心；合同編規(guī)范作為市場經(jīng)濟主要活動的合同行為，為解決合同糾紛提供法律準則。二是非經(jīng)濟的社會領域。總則編關于非營利法人的規(guī)定，就是非經(jīng)濟領域，可緩解國家在公共事業(yè)領域的巨大壓力。三是婚姻家庭領域?！睹穹ǖ洹坊橐黾彝ゾ幒屠^承編調(diào)整的就是自然人的身份關系，包括父母子女關系、夫妻關系、其他近親屬之間的關系以及自然人死亡后的繼承關系。四是個人私生活領域，《民法典》人格權編就是調(diào)整各種人格權，尤其是隱私、個人信息等。

從《民法典》的調(diào)整范圍看，《民法典》涉及個人、社會和國家，它的頒布實施，將對中國的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響：

在政治領域，有利于提升國家治理能力和促進政治文明。如果說憲法重在限制公權力，那么《民法典》則重在保護私權利。《民法典》在總則部分開章明義提出“民事主體的人身權利、財產(chǎn)權利以及其他合法權益受到法律保護，任何組織和個人不得侵犯”。在分則中進一步建立了保護人民人身權、財產(chǎn)權、人格權等私權利的系統(tǒng)規(guī)范，為個人能夠正常行使和主張權利，免受不法侵害提供了全面的法治保障?！睹穹ǖ洹愤€將“平等保護”作為一項重要原則，在總則部分提出民事主體在民事活動中的法律地位一律平等，在物權編部分突出強調(diào)國家所有權、集體所有權和個人所有權受法律平等保護，明確賦予私有財產(chǎn)和公有財產(chǎn)平等地位并平等保護?！睹穹ǖ洹窂娬{(diào)私權保障，從另一個側(cè)面來看，就是遏制公權力的濫用，有利于厘清政府和市場的邊界，推進政府依法行政。

在經(jīng)濟領域，《民法典》提供的交易規(guī)則將進一步促進市場經(jīng)濟向縱深發(fā)展。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟?！睹穹ǖ洹返暮诵娜蝿罩?，就是為市場經(jīng)濟提供完備的、精確的法律規(guī)則。市場經(jīng)濟的運行至少包括三個要素：市場主體、交易標的和交易規(guī)則?！睹穹ǖ洹啡娲_認市場主體的法律資格，賦予市場主體豐富的財產(chǎn)權并予充分保障，確立了完備的市場交易規(guī)則。《民法典》通過一套整全的市場交易規(guī)則，為市場主體提供了穩(wěn)定的行為預期，這種形式理性的法律規(guī)則是市場經(jīng)濟運行的根基所在。

在社會領域，《民法典》鼓勵守望相助，有助于創(chuàng)建和諧社會。在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的大潮中，民事糾紛的數(shù)量多、涉及范圍廣。按照統(tǒng)一的法律標準來協(xié)調(diào)老百姓處理日常生活矛盾，維護社會秩序顯得尤為重要?！睹穹ǖ洹钒姆梢罁?jù)從合同簽訂、公司設立，到繳納物業(yè)費、離婚等幾乎所有的民事活動，有利于及時化解糾紛，促進人與人之間和諧共處，推動滿足人民對美好生活的需求。

準確把握《民法典》中與自然資源管理相關的內(nèi)容

《民法典》是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是民事領域的基礎性、綜合性法律，它規(guī)范各類民事主體的各種人身關系和財產(chǎn)關系，涉及經(jīng)濟、社會和生活的方方面面，也與自然資源管理工作息息相關。

《民法典》將綠色原則確立為民事活動的基本原則?！睹穹ǖ洹房倓t中明確規(guī)定“民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境”。將綠色原則確立為民事活動應當遵循的基本原則，有利于進一步筑牢節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境的基本國策。《民法典》在物權編中還規(guī)定，不得違反國家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質(zhì)；強調(diào)設立建設用地使用權應當符合節(jié)約資源保護生態(tài)環(huán)境的要求。在合同編中規(guī)定當事人在履行合同過程中應當避免浪費資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)。這些“綠色”原則和內(nèi)容寫入《民法典》，集中體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對生態(tài)文明建設的高度重視，將極大地促進全社會保護生態(tài)環(huán)境，節(jié)約集約利用資源，同時為依法追究各類損害生態(tài)環(huán)境和自然資源的行為提供了法律依據(jù)。

《民法典》豐富完善了物權保護體系。《民法典》貫徹落實黨中央關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的要求，堅持憲法確定的自然資源所有權制度不動搖，將原《物權法》等法律中關于建設用地使用權、海域使用權、探礦權采礦權等內(nèi)容統(tǒng)籌寫入《民法典》；在此基礎上，還與時俱進地增加了新的內(nèi)容，明確無居民海島屬于國家所有，體現(xiàn)堅決維護國家海洋權益；將“居住權”納入用益物權的范圍，明確居住權原則上無償設立，居住權人有權按照合同約定或者遺囑，占有使用他人住宅，為“以房養(yǎng)老”等多主體供給、多渠道保障的住房制度改革提供法律保障。

《民法典》進一步確認不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。貫徹不動產(chǎn)統(tǒng)一登記改革精神，將《物權法》和《不動產(chǎn)登記暫行條例》的有關內(nèi)容整合后寫入《民法典》，進一步聚焦產(chǎn)權人合法權利保護，明確“因登記錯誤給他人造成損害的，登記機關應當承擔賠償責任，登記機關賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償”。同時，將新設立的“居住權”納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍，規(guī)定設立居住權的，應當向登記機構申請居住權登記，居住權自登記時設立。

《民法典》對住宅建設用地使用權續(xù)期問題作出原則規(guī)定。針對近年來社會民眾普遍關心的住宅建設用地使用權到期如何續(xù)期以及續(xù)期是否繳費等問題，《民法典》明確：住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續(xù)期，續(xù)期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。這為保障群眾“戶有所居”吃下“定心丸”。至于續(xù)期費用具體如何繳納和減免，在《城市房地產(chǎn)管理法》修改中將會作出進一步明確的規(guī)定。

《民法典》完善了農(nóng)村集體產(chǎn)權保護制度。與新修正的《土地管理法》相銜接，《民法典》完善了被征地農(nóng)民的補償制度，在原有的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償以及社會保障費用的基礎上，增加村民住宅補償費用作為法定的補償范圍，而且明確要及時足額支付；《民法典》還落實農(nóng)村承包地“三權分置”改革的要求，對土地承包經(jīng)營權的相關規(guī)定作了完善，增加土地經(jīng)營權的規(guī)定，并刪除耕地使用權不得抵押的規(guī)定，以適應“三權分置”后土地經(jīng)營權入市的需要?！睹穹ǖ洹愤€明確農(nóng)村集體建設用地和宅基地制度依照土地管理的法律規(guī)定辦理。

《民法典》確立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。在原《侵權責任法》“環(huán)境污染責任”的基礎上，補充了“生態(tài)破壞責任”，將該章修改為“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任”，進一步完善了環(huán)境生態(tài)侵權責任體系。其中一個突出的亮點是明確追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的方式和內(nèi)容，規(guī)定對于造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織有權請求侵權人承擔修復責任，并明確了賠償損失和費用的內(nèi)容，為健全完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了法治保障。

落實和踐行《民法典》的關鍵是依法行政

《民法典》是人民權利的宣言書。落實和踐行《民法典》，必須恪守法治原則，尤其是落實《民法典》有關民事權利保障的規(guī)定，尊重和保障民事權利。

一是要抓好《民法典》的學習和貫徹?！睹穹ǖ洹肥侵袊厣鐣髁x法治體系的重要組成部分，要高度重視《民法典》的學習宣傳和貫徹實施工作，將學習好貫徹好《民法典》各項制度作為推進全系統(tǒng)法治建設和生態(tài)文明建設水平的重要抓手，全面提升依法履職能力。各級自然資源主管部門要將《民法典》作為當前以及今后一段時間內(nèi)普法工作的重點，提高全系統(tǒng)遵法、學法、守法、用法的水平和能力。

二是推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革沿法治軌道前行。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權法律體系，平等保護各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體合法權益，加快構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度體系，是黨中央、國務院作出的重大改革部署，也是自然資源領域的重大改革任務?！睹穹ǖ洹沸纬闪藲w屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權制度，為全面推動自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革指明了方向。這些新制度、新精神，需要全面貫徹執(zhí)行，并在改革實踐中不斷深化。

三是適時啟動自然資源法典編纂的研究和準備工作?！睹穹ǖ洹肪幾腴_創(chuàng)了我國法典編纂的立法先河，在中國立法史上具有劃時代的意義。借鑒《民法典》編纂的成功經(jīng)驗，可以考慮適時啟動我國自然資源法典編纂的研究和準備工作。我國現(xiàn)有的自然資源立法主要是按照資源的種類進行單項立法，如《森林法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》《草原法》《漁業(yè)法》《海域使用法》《海島保護法》等，這些陸續(xù)制定出臺的法律，前后時間不一，存在重復、沖突、空白、不銜接、滯后等一系列問題，而這些問題又很難通過所有法律“一攬子”修改來解決，給自然資源執(zhí)法帶來了很大的問題。習近平總書記指出，山水林田湖是一個生命共同體，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復是十分必要的。落實好黨中央賦予自然資源主管部門的“兩統(tǒng)一”職責，需要在現(xiàn)有自然資源單行法律的基礎上，編纂自然資源法典，以法典來實現(xiàn)自然資源法律制度的整體性、系統(tǒng)性，切實解決現(xiàn)行自然資源立法存在的重復、沖突、遺漏、滯后等問題。

四是嚴格依法行政，實現(xiàn)良法善治。自然資源主管部門是代表國家行使公權力的行政機關，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，牢固樹立限制公權、保護私權的理念，嚴格執(zhí)行《民法典》各項制度，準確把握政府和社會、政府和市場之間的關系，在土地、礦產(chǎn)、海域海島等自然資源出讓、監(jiān)管和行政執(zhí)法等工作中平等保護各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體合法權益，全面實現(xiàn)自然資源領域的良法善治。