攀枝花市自然資源和規(guī)劃局 何凌

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2019年8月26日，經(jīng)十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了新一輪《土地管理法》修正案，這是自1986年頒布的《土地管理法》實(shí)施以來，進(jìn)行的第4次修改。

一、修改背景

近年來由于土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會矛盾積累較多；農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價；宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物權(quán)難落實(shí)；土地增值收益分配機(jī)制不健全，兼顧國家、集體、個人之間利益不夠等問題日益突出，農(nóng)村土地制度改革迫切要求對《土地管理法》進(jìn)行修改。

二、修改的基本原則

1.堅(jiān)持正確方向。 按照習(xí)近平總書記關(guān)于“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了,不能把農(nóng)民利益損害了”的重要指示和李克強(qiáng)總理關(guān)于“任何時候都要守住耕地紅線”、“要堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重,嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田” 的要求,本輪《土地管理法》的修改堅(jiān)持現(xiàn)行土地管理法關(guān)于土地所有制的規(guī)定,全面強(qiáng)化對永久基本農(nóng)田的管理和保護(hù),在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、宅基地審批等直接關(guān)系農(nóng)民利益的問題上只做加法、不做減法。堅(jiān)持以人民為中心這一核心價值取向，堅(jiān)持解放思想與實(shí)事求是，一切從農(nóng)民群眾利益、從中華民族的長遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)來謀劃改革和推進(jìn)修法。確保法律修改方向正確。

2.堅(jiān)持問題導(dǎo)向。新《土地管理法》為破解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙,刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定;為縮小土地征收范圍、規(guī)范土地征收程序,限定了可以征收集體土地的具體情形,補(bǔ)充了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、先簽協(xié)議再上報(bào)征地審批等程序;為完善對被征地農(nóng)民保障機(jī)制,修改征收土地按照年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定,強(qiáng)化了對被征地農(nóng)民的社會保障、住宅補(bǔ)償?shù)戎贫取?/span>

3.堅(jiān)持制度創(chuàng)新。在全面總結(jié)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,落實(shí)黨的十九大精神和中央有關(guān)政策文件,將依法經(jīng)過試點(diǎn)、各方面認(rèn)識比較一致的土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理方面的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)及時上升為法律制度; 對經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)比較成熟的永久基本農(nóng)田保護(hù)、土地督察等制度通過法律予以明確;同時,為“多規(guī)合一”,國土空間規(guī)劃體系建設(shè)等預(yù)留了法律空間。

4.堅(jiān)持審慎穩(wěn)妥。中央對《土地管理法》修改的指導(dǎo)思想是，農(nóng)村土地制度改革要采取穩(wěn)妥的辦法，既要做一些積極的探索，又要可控、不失控、不引起混亂。修法工作始終與改革試點(diǎn)的探索創(chuàng)新、總結(jié)推廣同步推進(jìn)，最終形成的修法方案是在全面總結(jié)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將各方面認(rèn)識比較一致、經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)比較成熟的制度和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度；對認(rèn)識還不一致、試點(diǎn)還未取得明顯成效的，預(yù)留了法律空間。

三、新《土地管理法》的十大亮點(diǎn)及其主要內(nèi)容

（一）破除農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場法律障礙

原來的《土地管理法》規(guī)定，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并外，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人直接使用集體建設(shè)用地，只有將集體建設(shè)用地征收為國有土地后，該宗土地才可以出讓。這一規(guī)定使集體建設(shè)用地的價值不能顯化，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源配置效率低下，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵蝕。在城鄉(xiāng)接合部，大量的集體建設(shè)用地違法進(jìn)入市場，嚴(yán)重挑戰(zhàn)法律的權(quán)威。在33個試點(diǎn)地區(qū)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革受到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民的廣泛歡迎。

新《土地管理法》刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人直接使用。土地使用者取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)后，還可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。這是重大的制度突破，它結(jié)束了多年來集體建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同權(quán)同價、同等入市的二元體制，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展掃清了制度性障礙。需要特別說明的是，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場，并不意味著農(nóng)村所有的土地都可以隨便進(jìn)入市場。能夠直接進(jìn)入市場的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須符合法律規(guī)定的條件，必須遵循用途管制的原則和要求。新法實(shí)施后，國務(wù)院還將出臺行政法規(guī)，進(jìn)一步明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場的范圍、條件、程序和管制規(guī)則。

（二）改革和完善土地征收制度

隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，因征地引發(fā)的社會矛盾凸顯。新《土地管理法》在總結(jié)多年來征地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對土地征收制度做出了多項(xiàng)修改完善：

一是，首次對土地征收的公共利益范圍進(jìn)行明確界定。《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。但什么是土地征收的“公共利益”兩法都沒有明確規(guī)定，加之集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場，使土地征收成為各項(xiàng)建設(shè)使用土地的唯一渠道，導(dǎo)致征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和長遠(yuǎn)生計(jì)得不到有效保障，影響社會穩(wěn)定。新《土地管理法》增加第45條，采用列舉的方式，首次對土地征收的公共利益進(jìn)行界定：因軍事和外交需要、由政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開發(fā)建設(shè)，確須征收的，可以依法實(shí)施征收。這一規(guī)定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權(quán)。

二是，明確征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。原來的《土地管理法》按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，按照年產(chǎn)值倍數(shù)法確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償機(jī)制不健全。新《土地管理法》首次將2004年國務(wù)院28號文件提出的“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的補(bǔ)償原則上升為法律規(guī)定，并以區(qū)片綜合地價取代原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法，在原來的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用和被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的規(guī)定，從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建更加完善的保障機(jī)制。

三是，改革土地征收程序。將原來的征地批后“兩公告一登記”修改為征地批前的“調(diào)查、評估、公告、聽證、登記和協(xié)議”，啟動征地前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。征地補(bǔ)償安置方案要至少公告30天。多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對征地補(bǔ)償安置方案有異議的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會修改，進(jìn)一步落實(shí)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在整個征地過程的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。倡導(dǎo)和諧征地，征地報(bào)批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議。

（三）完善農(nóng)村宅基地制度

長期以來，宅基地一戶一宅、無償分配、面積法定、不得流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置浪費(fèi)，農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)難以落實(shí)。新《土地管理法》完善了農(nóng)村宅基地制度，在原來“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以采取措施保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。這是對“一戶一宅”制度的重大補(bǔ)充和完善。考慮到農(nóng)民變成城市居民真正完成城市化是一個漫長的歷史過程，新《土地管理法》規(guī)定，國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，這一規(guī)定意味著地方政府不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地。同時，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新《土地管理法》下放宅基地審批權(quán)限，明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批。

（四）為多規(guī)合一改革預(yù)留法律空間

建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署。隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨(dú)編制和審批，最終將被國土空間規(guī)劃所取代。考慮到“多規(guī)合一”改革正在推進(jìn)中，新《土地管理法》為改革預(yù)留了法律空間，增加第18條規(guī)定，國家建立國土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動的基本依據(jù)。為解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題，新《土地管理法》明確，已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。在國土空間規(guī)劃編制前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。

（五）合理劃分中央和省級政府土地審批權(quán)限

原來的《土地管理法》對新增建設(shè)用地規(guī)定了從嚴(yán)從緊的審批制度，旨在通過復(fù)雜的審批制度引導(dǎo)地方政府利用存量建設(shè)用地。長期以來，地方對建設(shè)用地審批層級高、時限長、程序復(fù)雜等問題反映強(qiáng)烈。新《土地管理法》適應(yīng)“放管服”改革的要求，對中央和地方的土地審批權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整，按照是否占用永久基本農(nóng)田來劃分國務(wù)院和省級政府的審批權(quán)限。今后，國務(wù)院只審批涉及永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，其他的由國務(wù)院授權(quán)省級政府審批。同時，按照“誰審批誰負(fù)責(zé)”的原則，取消省級征地批準(zhǔn)報(bào)國務(wù)院備案的規(guī)定。

（六）基本農(nóng)田變?yōu)橛谰没巨r(nóng)田

實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保國家糧食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。為增強(qiáng)全社會對基本農(nóng)田永久保護(hù)的意識，新《土地管理法》將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田，增加第35條明確，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊，納入數(shù)據(jù)嚴(yán)格管理。同時，新《土地管理法》對永久基本農(nóng)田的劃定比例做了更加實(shí)事求是的規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上，具體比例由國務(wù)院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市耕地實(shí)際情況確定。

（七）國家土地督察制度上升為法律制度

為有效解決土地管理中存在的地方政府違法行為高發(fā)多發(fā)的問題，2006年國務(wù)院決定實(shí)施國家土地督察制度，對省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市政府土地管理和土地利用情況進(jìn)行督察。土地督察制度實(shí)施以來，在監(jiān)督地方政府依法管地用地、查處違法案件等方面發(fā)揮了重要作用。在充分總結(jié)國家土地督察制度實(shí)施成效的基礎(chǔ)上，新《土地管理法》在總則中增加第5條，對土地督察制度作出規(guī)定，國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。以此為標(biāo)準(zhǔn)，國家土地督察制度正式成為土地管理的法律制度。

（八）不動產(chǎn)統(tǒng)一登記取代土地登記

隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施，土地登記已經(jīng)被不動產(chǎn)統(tǒng)一登記所取代。新《土地管理法》進(jìn)一步確認(rèn)了這一改革成果。新《土地管理法》第12條規(guī)定：土地的所有權(quán)和使用權(quán)的登記，依照有關(guān)不動產(chǎn)登記的法律、行政法規(guī)執(zhí)行。刪除：確認(rèn)林地草原的所有權(quán)使用權(quán)，確認(rèn)水面灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照森林法、草原法、漁業(yè)法的有關(guān)規(guī)定辦理。

（九）完善土地承包法律制

新《土地管理法》第13條規(guī)定明確了：農(nóng)村集體土地和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)村的土地，采取家庭承包方式承包、不宜采取家庭承包方式的可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，并明確了耕地、草地、林地的承包期限。重要意義：宣誓農(nóng)村土地承包政策長久不變，日前中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》。

（十）農(nóng)村宅基地違法處罰機(jī)關(guān)進(jìn)行了調(diào)整

新《土地管理法》第78條：農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。執(zhí)法部門的調(diào)整：調(diào)整為縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門。工作移交期限：2020年。

新《土地管理法》集中體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央改革農(nóng)村土地制度、嚴(yán)格耕地保護(hù)的重大決策部署。破除了長期以來農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同權(quán)同價、同等入市的制度性障礙，改革和完善了農(nóng)村土地征收制度，重新劃分了中央和地方的土地審批權(quán)限，明確了國土空間規(guī)劃的法律地位，加強(qiáng)了對耕地特別是永久基本農(nóng)田的保護(hù)，這一系列重大修改必將對我國土地管理制度乃至于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。