“中共中央、國務院發出的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》是繼1997年中央印發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》后的又一重大舉措，也是時隔20年對我國耕地保護及耕地占補平衡政策的實踐總結和調整完善。這一文件使保護耕地體系更加成熟，保護耕地系統性、整體性和可操作性更上一層樓。”中國人民大學公共管理學院副院長嚴金明教授開宗明義。  

在嚴金明看來，這一文件在新時期耕地保護和國土資源管理中，具有重要的里程碑意義。  

十大亮點凸顯耕地保護新要求  

嚴金明告訴記者，土地管理和耕地保護是一項基礎性工作，中共中央和國務院就土地管理這樣高層次地發文，少之又少，上一次還是1997年的中發11號文。  

20年前文件起草的情景，嚴金明依然歷歷在目：“1997年11號文確定了以用途管制和耕地動態平衡為核心的制度框架體系，而這一次則注重目標導向與問題導向相結合，堅持嚴管嚴保、節約優先、統籌協調和改革創新的原則，提出了改革新思路。”  

他指出，當前隨著經濟發展進入新常態，新型城鎮化、新型工業化、生態文明新要求使耕地保護仍面臨嚴峻的形勢。其一，我國人多地少、人均耕地少、耕地質量總體不高、耕地后備資源不足，這一嚴峻的土地基本國情將長久存在。其二，雖然我國糧食生產實現“十二連增”，但過于樂觀和麻痹大意的思想開始出現，隨著二孩政策放開、人口增長和消費結構升級，未來一個時期我國糧食需求仍呈剛性增長態勢，處于供不應求的不平衡狀態。其三，在高速城鎮化、現代化建設過程中，土地非農化加劇，耕地占補平衡難度加大，“占優補優”政策難以實現。最后，雖然耕地和永久基本農田保有量的目標已經明確，但一些地方仍然存在基本農田劃定數量不足、質量不高、落地不實等問題，還需要充分做好打攻堅戰的準備。  

通過對文件的梳理，嚴金明認為，這次文件確定的政策體系具有十大亮點：一是將耕地定位為我國最為寶貴的資源，沒有之一，這在中央文件中是第一次提出。二是加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，將三者統籌起來。三是加強耕地管控、建設和激勵多措并舉。四是加強土地規劃管控和用途管制，充分發揮土地利用總體規劃的整體管控作用。五是占補平衡算大賬，探索補充耕地國家統籌的新辦法，提出耕地占補實行縣域自我平衡為主、省內調劑為輔、國家統籌為補充。六是實施耕地質量保護和提升行動，統籌推進耕地休養生息，七是鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）模式，大力實施土地整治，多渠道落實補充耕地任務。八是推行從行政管控到利益機制調節，加強對耕地保護責任主體的補償激勵，實行跨地區補充耕地的利益調節。九是最大程度最廣泛調動社會力量保護耕地積極性，調動糧食主產區保護耕地積極性，調動農民自我保護耕地調積極性。十是實行耕地保護黨政同責，對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，相應追究黨政領導責任。  

讓新政落地，應探索構建新模式新機制  

對于貫徹落實的中央文件精神，嚴金明建議，應針對區域經濟社會發展與土地資源環境保護矛盾突出等問題，探索構建耕地保護的新模式、新機制：一要高起點規劃。  

堅持政府統一領導、周密編制規劃，高處著眼、頂層設計，把耕地保護規劃藍圖落實到具體區域和地塊，實現項目規劃審批與村鎮規劃、新型農村社區規劃和土地整治規劃的協調統一。二要高標準建設。立足區域發展戰略，堅持高標準開展、高質量推進。以開發低效用地、改善生產生活條件為出發點，以建設高標準基本農田為重點，加強耕地保護，有效整合區域土地資源，實現土地利用效益最大化。三要低碳化發展。以生態文明理念為引領，以強化區域功能為核心，以生態保育建設為主線，加大生態涵養投資力度，降低對資源的消耗，構建“山水林田湖”生態體系，打造生態精品示范工程。四要精細化管理。強化耕地和基本農田網格化管理和集約化用地，在摸清土地利用現狀的基礎上，加強依法管地和監督管理；做到精心計劃安排和精細管理組織，層層細化目標，按計劃落實、按步驟實施，分工明確、全面落實。五要市場化建設。吸引社會資本投入，逐步推進耕地保護實施的市場化建設，與土地綜合整治效益分配機制相結合，充分體現“誰投資、誰受益”原則。同時實現放管結合，在加強事中、事后監管和完善監管體系中使簡政放權順利推進。  

而在占補平衡問題上，嚴金明建議，探索跨區域的耕地占補平衡機制，總結提煉地方占補平衡指標交易的做法與經驗，建立以市場為核心的耕地占補平衡指標交易機制，確保指標在省域內的優化配置。在此基礎上開展全國范圍內耕地占補平衡試點工作，進行相關政策儲備。  

“此外，還要始終堅持把農民利益放在首位，嚴格控制增減掛鉤規模和節奏，適當擴大增減掛鉤指標流轉合適范疇，改革耕地占補平衡的考核辦法，加強統籌推進高標準農田建設。”嚴金明表示。