攀枝花市自然資源和規劃局 何凌

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2019年8月26日，經十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了新一輪《土地管理法》修正案，這是自1986年頒布的《土地管理法》實施以來，進行的第4次修改。

一、修改背景

近年來由于土地征收制度不完善，因征地引發的社會矛盾積累較多；農村集體土地權益保障不充分，農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價；宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物權難落實；土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個人之間利益不夠等問題日益突出，農村土地制度改革迫切要求對《土地管理法》進行修改。

二、修改的基本原則

1.堅持正確方向。 按照習近平總書記關于“不能把農村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產能力改弱了,不能把農民利益損害了”的重要指示和李克強總理關于“任何時候都要守住耕地紅線”、“要堅持數量與質量并重,嚴格劃定永久基本農田” 的要求,本輪《土地管理法》的修改堅持現行土地管理法關于土地所有制的規定,全面強化對永久基本農田的管理和保護,在征地補償標準、宅基地審批等直接關系農民利益的問題上只做加法、不做減法。堅持以人民為中心這一核心價值取向，堅持解放思想與實事求是，一切從農民群眾利益、從中華民族的長遠發展出發來謀劃改革和推進修法。確保法律修改方向正確。

2.堅持問題導向。新《土地管理法》為破解集體經營性建設用地入市的法律障礙,刪去了從事非農業建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定;為縮小土地征收范圍、規范土地征收程序,限定了可以征收集體土地的具體情形,補充了社會穩定風險評估、先簽協議再上報征地審批等程序;為完善對被征地農民保障機制,修改征收土地按照年產值倍數補償的規定,強化了對被征地農民的社會保障、住宅補償等制度。

3.堅持制度創新。在全面總結農村土地制度改革三項試點經驗的基礎上,落實黨的十九大精神和中央有關政策文件,將依法經過試點、各方面認識比較一致的土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理方面的制度創新經驗及時上升為法律制度; 對經過實踐檢驗比較成熟的永久基本農田保護、土地督察等制度通過法律予以明確;同時,為“多規合一”,國土空間規劃體系建設等預留了法律空間。

4.堅持審慎穩妥。中央對《土地管理法》修改的指導思想是，農村土地制度改革要采取穩妥的辦法，既要做一些積極的探索，又要可控、不失控、不引起混亂。修法工作始終與改革試點的探索創新、總結推廣同步推進，最終形成的修法方案是在全面總結農村土地制度改革三項試點經驗的基礎上，將各方面認識比較一致、經過實踐檢驗比較成熟的制度和創新經驗上升為法律制度；對認識還不一致、試點還未取得明顯成效的，預留了法律空間。

三、新《土地管理法》的十大亮點及其主要內容

（一）破除農村集體建設用地進入市場法律障礙

原來的《土地管理法》規定，除鄉鎮企業破產兼并外，禁止農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用集體建設用地，只有將集體建設用地征收為國有土地后，該宗土地才可以出讓。這一規定使集體建設用地的價值不能顯化，導致農村土地資源配置效率低下，農民的土地財產權益受到侵蝕。在城鄉接合部，大量的集體建設用地違法進入市場，嚴重挑戰法律的權威。在33個試點地區，集體經營性建設用地入市制度改革受到農村集體經濟組織和廣大農民的廣泛歡迎。

新《土地管理法》刪除了原法第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須依法申請使用國有土地”的規定，允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經本集體經濟組織2/3以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。土地使用者取得集體經營性建設用地使用權后，還可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。這是重大的制度突破，它結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價、同等入市的二元體制，為城鄉融合發展掃清了制度性障礙。需要特別說明的是，允許集體經營性建設用地進入市場，并不意味著農村所有的土地都可以隨便進入市場。能夠直接進入市場的集體經營性建設用地，必須符合法律規定的條件，必須遵循用途管制的原則和要求。新法實施后，國務院還將出臺行政法規，進一步明確集體經營性建設用地進入市場的范圍、條件、程序和管制規則。

（二）改革和完善土地征收制度

隨著工業化城鎮化的快速推進，征地規模不斷擴大，因征地引發的社會矛盾凸顯。新《土地管理法》在總結多年來征地制度改革試點經驗的基礎上，對土地征收制度做出了多項修改完善：

一是，首次對土地征收的公共利益范圍進行明確界定。《憲法》和《土地管理法》都規定，國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或征用并給予補償。但什么是土地征收的“公共利益”兩法都沒有明確規定，加之集體建設用地不能直接進入市場，使土地征收成為各項建設使用土地的唯一渠道，導致征地規模不斷擴大，被征地農民的合法權益和長遠生計得不到有效保障，影響社會穩定。新《土地管理法》增加第45條，采用列舉的方式，首次對土地征收的公共利益進行界定：因軍事和外交需要、由政府組織實施的基礎設施、公共事業和扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要以及成片開發建設，確須征收的，可以依法實施征收。這一規定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權。

二是，明確征收補償的基本原則是保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。原來的《土地管理法》按照被征收土地的原用途給予補償，按照年產值倍數法確定土地補償費和安置補助費，補償標準偏低，補償機制不健全。新《土地管理法》首次將2004年國務院28號文件提出的“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則上升為法律規定，并以區片綜合地價取代原來的年產值倍數法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎上，增加農村村民住宅補償費用和被征地農民社會保障費用的規定，從法律上為被征地農民構建更加完善的保障機制。

三是，改革土地征收程序。將原來的征地批后“兩公告一登記”修改為征地批前的“調查、評估、公告、聽證、登記和協議”，啟動征地前社會穩定風險評估。征地補償安置方案要至少公告30天。多數被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應當召開聽證會修改，進一步落實被征地的農村集體經濟組織和農民在整個征地過程的知情權、參與權和監督權。倡導和諧征地，征地報批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議。

（三）完善農村宅基地制度

長期以來，宅基地一戶一宅、無償分配、面積法定、不得流轉的法律規定，導致農村宅基地大量閑置浪費，農民宅基地的用益物權難以落實。新《土地管理法》完善了農村宅基地制度，在原來“一戶一宅”的基礎上，增加宅基地戶有所居的規定：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，在充分尊重農民意愿的基礎上可以采取措施保障農村村民實現戶有所居。這是對“一戶一宅”制度的重大補充和完善。考慮到農民變成城市居民真正完成城市化是一個漫長的歷史過程，新《土地管理法》規定，國家允許進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地，這一規定意味著地方政府不得違背農民意愿強迫農民退出宅基地。同時，在總結試點經驗的基礎上，新《土地管理法》下放宅基地審批權限，明確農村村民住宅建設由鄉鎮人民政府審批。

（四）為多規合一改革預留法律空間

建立國土空間規劃體系并監督實施，實現“多規合一”是黨中央、國務院作出的重大戰略部署。隨著國土空間規劃體系的建立和實施，土地利用總體規劃和城鄉規劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規劃所取代。考慮到“多規合一”改革正在推進中，新《土地管理法》為改革預留了法律空間，增加第18條規定，國家建立國土空間規劃體系。經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護和建設活動的基本依據。為解決改革過渡期的規劃銜接問題，新《土地管理法》明確，已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃。在國土空間規劃編制前，經依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃繼續執行。

（五）合理劃分中央和省級政府土地審批權限

原來的《土地管理法》對新增建設用地規定了從嚴從緊的審批制度，旨在通過復雜的審批制度引導地方政府利用存量建設用地。長期以來，地方對建設用地審批層級高、時限長、程序復雜等問題反映強烈。新《土地管理法》適應“放管服”改革的要求，對中央和地方的土地審批權限進行了調整，按照是否占用永久基本農田來劃分國務院和省級政府的審批權限。今后，國務院只審批涉及永久基本農田的農用地轉用，其他的由國務院授權省級政府審批。同時，按照“誰審批誰負責”的原則，取消省級征地批準報國務院備案的規定。

（六）基本農田變為永久基本農田

實行最嚴格的耕地保護制度，確保國家糧食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。為增強全社會對基本農田永久保護的意識，新《土地管理法》將基本農田提升為永久基本農田，增加第35條明確，永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農田必須落實到地塊，納入數據嚴格管理。同時，新《土地管理法》對永久基本農田的劃定比例做了更加實事求是的規定，各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區域內耕地的80%以上，具體比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況確定。

（七）國家土地督察制度上升為法律制度

為有效解決土地管理中存在的地方政府違法行為高發多發的問題，2006年國務院決定實施國家土地督察制度，對省、自治區、直轄市及計劃單列市政府土地管理和土地利用情況進行督察。土地督察制度實施以來，在監督地方政府依法管地用地、查處違法案件等方面發揮了重要作用。在充分總結國家土地督察制度實施成效的基礎上，新《土地管理法》在總則中增加第5條，對土地督察制度作出規定，國務院授權的機構對省、自治區、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。以此為標準，國家土地督察制度正式成為土地管理的法律制度。

（八）不動產統一登記取代土地登記

隨著不動產統一登記制度的實施，土地登記已經被不動產統一登記所取代。新《土地管理法》進一步確認了這一改革成果。新《土地管理法》第12條規定：土地的所有權和使用權的登記，依照有關不動產登記的法律、行政法規執行。刪除：確認林地草原的所有權使用權，確認水面灘涂的養殖使用權，分別依照森林法、草原法、漁業法的有關規定辦理。

（九）完善土地承包法律制

新《土地管理法》第13條規定明確了：農村集體土地和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農村的土地，采取家庭承包方式承包、不宜采取家庭承包方式的可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包，并明確了耕地、草地、林地的承包期限。重要意義：宣誓農村土地承包政策長久不變，日前中共中央、國務院發布了《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》。

（十）農村宅基地違法處罰機關進行了調整

新《土地管理法》第78條：農村村民未經批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。執法部門的調整：調整為縣級以上人民政府農業農村主管部門。工作移交期限：2020年。

新《土地管理法》集中體現了以習近平同志為核心的黨中央改革農村土地制度、嚴格耕地保護的重大決策部署。破除了長期以來農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同權同價、同等入市的制度性障礙，改革和完善了農村土地征收制度，重新劃分了中央和地方的土地審批權限，明確了國土空間規劃的法律地位，加強了對耕地特別是永久基本農田的保護，這一系列重大修改必將對我國土地管理制度乃至于國民經濟和社會發展產生重大而深遠的影響。